證券時報記者 胡飛軍

    2月24日，針對兩會代表、委員提出的建議和意見，證監(jiān)會陸續(xù)公布了回應內容。在兩會代表和委員的建議意見中，有不少涉及信用評級、審計機構和資產評估等中介機構的監(jiān)管與發(fā)展，如評級機構展業(yè)過程中評級虛高、上市公司審計是否需要推行強制輪換制度，以及資產評估機構是否要分類監(jiān)管等，證監(jiān)會及時回復了相關內容，力圖進一步壓實中介機構“看門人”責任。

    上市公司審計

    推行強制輪換制度？

    近年來，上市公司財報審計問題屢屢受到關注，因為上市公司財務造假，審計機構往往難逃其責。

    保持審計獨立性是會計師事務所客觀公正執(zhí)業(yè)的前提，也是審計執(zhí)業(yè)質量和上市公司信息披露質量的重要保障。有政協(xié)委員提出《關于建立和完善上市公司審計強制輪換制度的提案》，聚焦注冊會計師行業(yè)及資本市場審計監(jiān)管熱點問題，提出了增強審計獨立性、提升審計執(zhí)業(yè)質量的意見。

    證監(jiān)會表示，對于上市公司審計機構強制輪換，學術研究和監(jiān)管實踐都持有不同觀點。

    從學界研究看，支持強制輪換的觀點認為，強制輪換有助于增強注冊會計師的獨立性，打破審計機構與被審計單位長期合作形成的“利益共生”；能夠突破長期審計關系中形成的固有思維模式，提高審計質量。

    不支持強制輪換的觀點認為，強制輪換會提高會計師事務所的營銷成本；新任注冊會計師對客戶熟悉程度低，可能不能有效控制審計風險，以及會計師事務所缺乏持續(xù)與客戶保持合作關系的動力，可能減少在審計項目上的投入，從而影響審計質量；強制輪換還可能會降低會計師事務所的議價能力，加劇審計市場的低價競爭。

    從監(jiān)管實踐看，境外主要經濟體對強制輪換均較為慎重。美國曾針對會計師事務所的強制輪換開展了長達十余年的一系列研究和討論，最終由于弊大于利于2013年由國會決定不實施強制輪換。歐盟2014年通過了歐盟審計改革法案，該法案要求對公眾利益實體審計實施會計師事務所強制輪換，輪換期為10年；10年后如果繼續(xù)中標，還可以再審計10年，但最長不超過20年，歐盟的強制輪換政策實際較為寬松。加拿大、新加坡等國則曾實施過強制輪換，但最后予以廢除或限制使用范圍。

    從我國監(jiān)管實踐看，我國中央企業(yè)和國有金融企業(yè)實施了審計機構強制輪換，審計機構最長服務時限可達8年。而上市公司具備較強的市場屬性，強制輪換涉及面廣、影響較大。這是因為：

    一是國有企業(yè)和上市公司的不同特點決定了其需適用不同的輪換政策。國有企業(yè)由國務院和地方人民政府履行出資人職責，為加強對管理層的監(jiān)督考核，政府可以出資人的身份推行強制輪換政策；而上市公司市場屬性更強，選聘會計師事務所的方式更加靈活多樣，變更審計機構也較為活躍，2020年及2021年分別有398家、446家上市公司變更審計機構，占上市公司總數的9%至10%。

    二是強制輪換對資本市場審計影響較大，亦可能損害審計質量。經統(tǒng)計，審計機構服務年限超過6年的上市公司為1916家，占比約40%，其中上市公司審計客戶超過100家的大所審計1454家，占其上市公司審計業(yè)務的41%。如實行強制輪換將對大量上市公司集中產生影響，同時可能降低證券審計市場集中度，若由執(zhí)業(yè)質量高的審計機構變更為執(zhí)業(yè)質量低的機構，還可能降低審計質量。

    三是證券審計違法違規(guī)與審計服務年限關聯(lián)性不強。經統(tǒng)計，2021年被采取行政監(jiān)管措施的審計項目中，處理時服務年限不足6年的為46個，在7年至9年之間的為10個，超過9年的為22個，分別占比59%、13%和28%。服務年限不足6年的案件及項目占比高，案件及項目查處與審計服務關聯(lián)性不強。

    因此，證監(jiān)會答復稱，會計師事務所強制輪換有利有弊，并存在較大爭議。考慮到上市公司審計強制輪換涉及面廣、影響較大，證券審計違法違規(guī)與審計服務年限關聯(lián)性不強，強制輪換需要進一步審慎研究、穩(wěn)妥推進。下一步，將持續(xù)跟進上市公司審計機構輪換情況，認真研究評估強制輪換對資本市場產生的影響和政策可行性，加大對審計服務年限較長的審計項目的監(jiān)管力度，切實提升審計獨立性和執(zhí)業(yè)質量。

    資產評估機構

    加快分層監(jiān)管？

    近年來，從事證券服務業(yè)務的資產評估機構迅速增長，由此帶來相關政協(xié)委員提出的《關于加強證券業(yè)資產評估機構分類監(jiān)管的提案》。

    證監(jiān)會認真研究并與財政部協(xié)商溝通后答復稱，備案制實施以來，從事證券服務業(yè)務的資產評估機構增長較快，為證券評估監(jiān)管帶來較大挑戰(zhàn)。加快證券資產評估機構分層管理有利于聚焦評估監(jiān)管重點，提升監(jiān)管效能，確需認真研究。

    證監(jiān)會表示，持續(xù)加強對新備案資產評估機構的監(jiān)管，開發(fā)建設資產評估機構備案系統(tǒng)，做到對首次備案、重大事項備案、年度備案及業(yè)務報送全覆蓋。

    在備案監(jiān)管方面，證監(jiān)會在收到資產評估機構的備案申請后，及時核驗基本信息、執(zhí)業(yè)許可、誠信記錄、內部管理制度及執(zhí)行情況、職業(yè)保險或計提的風險準備金等，并對關注到的證券服務業(yè)務真實性存疑、成立時間較短等專業(yè)勝任能力存疑、未計提風險基金或購買職業(yè)保險等投資者保護能力不足、承接與自身執(zhí)業(yè)能力不匹配的高風險證券評估業(yè)務等異常情形開展問詢，要求資產評估機構補充說明合同簽訂情況、工作開展情況、專業(yè)人員配備情況及擬實施的風險應對和質量控制措施、擬提升投資者保護能力的措施等。

    在業(yè)務報送監(jiān)管方面，證監(jiān)會每年通過約談、培訓、下發(fā)通知、現(xiàn)場督導等方式向資產評估機構強調業(yè)務報送要求，持續(xù)督促其按要求做好業(yè)務完成情況報送。其中，上市公司、非上市公眾公司、發(fā)行公司債券的公司、擬上市公司相關證券服務業(yè)務的完成情況需在出具報告之日起10個工作日內報送，其他證券服務業(yè)務需在每月度結束之日起10個工作日內報送，報送信息包括評估對象、評估方法、評估價值、簽字人員及質量復核人員等30余項具體信息，基本能夠實現(xiàn)“逐筆實時報備”。

    證監(jiān)會表示，下一步，將繼續(xù)優(yōu)化資產評估機構備案系統(tǒng)，增加評估報告、評估說明上傳功能，提升備案監(jiān)管、業(yè)務報送監(jiān)管效率效果，夯實證券評估分層監(jiān)管基礎，推進證券業(yè)資產評估機構分層管理相關要求落實落細。

    壓實評級機構責任

    解決評級虛高問題

    近年來，債券違約現(xiàn)象持續(xù)出現(xiàn)，背后的評級機構監(jiān)管亦受到重視。

    在信用評級監(jiān)管方面，人民銀行是信用評級行業(yè)主管部門，截至2022年5月底，全國共有55家評級機構在人民銀行完成備案。發(fā)展改革委、財政部、證監(jiān)會為信用評級業(yè)務管理部門，證監(jiān)會依法對交易所債券市場評級業(yè)務進行監(jiān)督管理。

    證監(jiān)會表示，近年來積極引導評級機構建立并使用能夠實現(xiàn)合理區(qū)分度的評級方法體系，持續(xù)推動弱化外部評級依賴，將評級需求的主導權交還市場。同時，壓實評級機構責任，嚴厲打擊利益輸送、級別競爭等違法違規(guī)行為。在監(jiān)管中，注重與行業(yè)主管部門的溝通協(xié)作，通過聯(lián)合檢查、聯(lián)合評價等方式，引導評級機構提升執(zhí)業(yè)質量，推動評級高質量健康發(fā)展。

    近兩年，為夯實評級業(yè)務制度基礎，促進評級行業(yè)健康發(fā)展，證監(jiān)會表示先后做了兩方面工作：

    一是貫徹落實黨中央、國務院關于簡政放權的決策部署，按照《證券法》要求，證監(jiān)會修訂發(fā)布《證券市場資信評級業(yè)務管理辦法》（簡稱“《管理辦法》”），取消證券評級行政許可，改為備案管理。截至2022年5月底，累計已有13家機構完成首次備案。《管理辦法》發(fā)布后，新增安泰信用評級有限責任公司于2021年11月完成了交易所債券市場評級業(yè)務首次備案，另外，還有1家評級機構首次備案正在材料補正中。

    二是為有效解決評級虛高、區(qū)分度不足、事前預警弱等評級機構當前階段面臨的突出問題，人民銀行等五部委聯(lián)合出臺了《關于促進債券市場信用評級行業(yè)健康發(fā)展的通知》，從加強評級方法體系建設、完善公司治理和內部控制、加強信息披露、優(yōu)化評級生態(tài)等方面對評級機構提出全方位監(jiān)管要求。通知發(fā)布以來，評級上調家數明顯減少，級別競爭問題顯著改善，從業(yè)人員規(guī)范性進一步增強，行業(yè)生態(tài)在持續(xù)優(yōu)化。

    證監(jiān)會表示，為配合上述制度的出臺，證監(jiān)會、證券業(yè)協(xié)會等多次組織召開專題會、培訓會，對已備案的評級機構高級管理人員和從業(yè)人員開展法律法規(guī)和監(jiān)管政策的培訓等。

    證監(jiān)會還表示，下一步將做好如下工作：一是繼續(xù)嚴格落實《證券法》備案要求，按照《管理辦法》《備案規(guī)定》做好交易所債券市場評級業(yè)務備案管理；二是指導行業(yè)協(xié)會加強自律管理，修訂自律規(guī)則，進一步落實和細化部門規(guī)章及規(guī)范性文件要求。