證券時報記者 程丹

    資本市場三十年的發展史，是法治化進程不斷推進的衍變史，是監管部門嚴厲打擊證券期貨領域違法違規行為的奮斗史，也是稽查執法體制持續完善創新的開拓史。可以看出，稽査執法不斷提高政治站位，堅持市場監管市場化法治化的定位越來越明確，凈化市場生態、維護市場秩序、保護投資者合法權益的作用越來越突出。

    在新時代下，立足資本市場發展的新形勢新任務新要求，稽查執法如何進一步精準發力？如何全面落實國家對資本市場違法犯罪行為“零容忍”的工作要求？如何為稽查執法裝上“探頭”和“牙齒”？證券時報記者專訪了證監會首席稽查兼稽查局局長羅子發。

    進一步優化完善證券執法

    體制機制

    證券時報記者：資本市場成立三十周年，稽查執法在我國資本市場發展的各個階段都發揮著不可替代的重要作用，并形成了與我國資本市場特點相適應的稽查執法體制，為發揮好資本市場樞紐功能提供了強有力的執法保障。請您介紹一下稽查執法發展歷程及重要成果？

    羅子發：30年風雨歷程，伴隨我國資本市場改革發展，稽查執法從無到有、從小到大、從弱到強，稽查系統始終將稽查執法的政治使命和政治責任放在首位，堅決貫徹落實黨中央、國務院關于資本市場監管執法的總體要求和會黨委的決策部署。黨的十八大以來，稽查系統堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅持加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的思想，面對資本市場改革發展和監管執法的新形勢新任務新要求，按照“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏、一個合力”的監管理念，全面落實證監會黨委的決策部署，緊緊圍繞監管中心工作，以服務資本市場健康穩定發展、保護投資者合法權益為宗旨，創新執法思路，優化執法模式，忠實履行職責，規范執法行為，依法從嚴打擊證券期貨違法活動，執法效能得到顯著提升。縱觀稽査執法歷史沿革，主要體現為以下幾個發展趨勢和特點。

    一是探索集中統一的稽查執法體制。1992年10月，證監會成立之初在法律部門設立稽查處室，負責組織重大證券違法行為、綜合性案件的調查。隨著市場規模不斷擴大，違法違規行為數量不斷增長，成立專門的稽查執法機構迫在眉睫。1995年11月，中國證監會增設稽查部，負責組織調查重大證券期貨違法案件調查和審理處罰。1998年，稽查部更名為稽查局（首席稽查辦公室），對各派出機構的稽查力量實行垂直管理。

    這一階段是我國資本市場萌芽發展期，市場誠信基礎薄弱、法規制度不健全等問題開始凸顯，虛假陳述、違規擔保、“莊股”、挪用客戶保證金等亂象嚴重影響市場健康發展。稽查執法主動調整體制機制，有效查辦了億安科技股價操縱、銀廣夏財務造假等一批嚴重擾亂市場秩序、損害投資者利益的典型案件。這一階段的稽查執法體制演變說明，確立統一管理、集中調配的稽查執法體制，是充分發揮稽查執法合力，有效應對違法違規變化態勢的正確路徑。

    二是強化行政刑事執法協作機制。2002年1月，公安部設立證券犯罪偵查機構并派駐證監會辦公，這一執法協作機制形成了我國證券期貨領域行政執法和刑事司法有機結合、共同協作的具有獨特性的體制安排。2007年，證監會成立稽查總隊，提高了查辦大要案和跨區域復雜案件的能力；設立專司案件審理的行政處罰委員會，確立了“查審分離”的執法體制。隨著行政和刑事執法力量的增強、執法銜接的緊密，相繼查辦了德隆系操縱市場、杭蕭鋼構內幕交易、汪某中“搶帽子”操縱等一批重大案件，對證券違法犯罪形成強大震懾。

    三是進一步加強證券執法力量。2013年，證監會進一步明確了上海、深圳專員辦的稽查執法職能，并授權派出機構開展行政處罰工作，稽查局統一指揮，稽查總隊、滬深專員辦專司大要案件辦理，派出機構獨立查審案件，行政處罰委員會主要負責重大案件審理并監督指導派出機構審理工作的執法體制架構基本形成。這一階段，稽查力量進一步增強，專業能力進一步提升，統一指揮進一步強化，逐步形成了一支政治強、素質高、專業精、作風硬的執法隊伍，在2015年股市異常波動期間，稽查執法以體制改革為基礎，以專項執法為抓手，以創新機制為保障，高頻率、高強度分類分批打擊典型、重大違法違規行為，有效應對嚴峻復雜的執法考驗，取得了良好的法律效果、社會效果和市場效果。

    四是構建權威高效、立體多元的執法新格局。2019年證監會出臺《全面深化資本市場改革方案》，其中，“進一步提升稽查處罰效能”是重點改革任務之一。圍繞改革目標，按照“四個敬畏，一個合力”的監管理念，我們調整案件查處機制和工作流程，優化線索篩查和協作機制建設，一方面，突出重點案件辦理，形成案件分類分層分級管理的執法新格局，優化稽查執法和日常監管“總對總”的案件線索移送機制，進一步完善公司機構類、異常交易類案件線索發現機制，突出對重大案件線索的及時發現、精準鎖定和快速查處，提升稽查部門查辦重大案件的效能。另一方面，進一步完善行政刑事執法協作機制。依托公安機關的情報導偵，建立聯合辦案、協同辦案等工作模式，形成對重大財務造假、惡性操縱市場及內幕交易等市場關注、影響惡劣的重大案件快查快移的工作態勢，加強與相關部委的執法協作，建立健全與審計署、人民銀行、銀保監會、工信部等相關部委的執法合作機制，形成有效的執法合力，共同打擊證券違法活動。

    改革實施以來，康美藥業、康得新、豫金剛石、宜華生活等一批案件線索相繼進入稽查執法環節。截至今年11月，財務造假和違規披露占新增案件的比例由2018年的16%提高至28%，執法重點更加突出，證券違法成本也在進一步加大，隨著監管執法的重心由事前監管向事中、事后轉移，稽查執法功能作用將進一步強化和突出，稽查執法體制機制將進一步優化和完善，“零容忍”打擊重大違法活動將上升到一個新高度。

    重拳打擊財務造假、欺詐發行等行為

    證券時報記者：近年來，證監會查辦了一批市場高度關注的違法違規案件，能明顯感覺到執法針對性更強了，查處速度更快了，對市場關注的回應更及時了。請您介紹一下稽查執法有哪些好的經驗和做法？

    羅子發：牢牢把握稽査執法的政治屬性是做好稽査執法工作的基本前提和根本保證，我們深刻理解和貫徹“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏、一個合力”，堅決將服務實體經濟和保護投資者合法權益作為工作的出發點和落腳點，立足于更好地保障市場改革發展穩定，更好地防范市場風險的大局，在日益增長的執法需求與有限的執法資源之間的矛盾越來越突出的情況下，以推進稽查執法改革為抓手，重點圍繞“突出重點、統一指揮、密切協同、規范執法、科技賦能、打宣結合”，在這二十四個字上做文章，不斷加大稽查執法力度，嚴厲打擊證券期貨違法活動，嚴肅市場紀律，凈化市場生態。

    第一，突出執法重點領域，服務市場發展大局。我們始終圍繞資本市場改革發展大局和監管中心工作，謀劃稽查執法工作重點，堅決打擊那些嚴重擾亂市場秩序、破壞市場生態的違法亂象。一是重拳打擊財務造假、欺詐發行、虛假重組等嚴重損害上市公司利益，損害中小股東合法權益的案件。近十年來，證監會立案調查信息披露違法案件近500件。嚴肅查處了綠大地、萬福生科、欣泰電氣、金亞科技欺詐發行，雅百特、九好集團、康得新、康美藥業、獐子島財務造假等一批重大案件，有效震懾了違法行為，凈化了市場生態。同時，堅持“一案多查”，查處瑞華會計師事務所等中介機構未勤勉盡責案件，督促中介機構切實履行“看門人”職責。二是精準打擊嚴重破壞公平交易原則，影響市場功能發揮的案件。一方面，嚴厲打擊惡性操縱市場。近十年來，立案調查操縱市場案件300余件，嚴查羅某東團伙系列操縱、吳某澤、唐某博跨境操縱、大連電瓷實控人內外勾結操縱公司股價等一批重大案件，嚴肅追究鮮某、任某成、朱某軍、廖某強等操縱市場累犯慣犯的法律責任。另一方面，持續對內幕交易、利用未公開信息交易行為保持高壓態勢。近十年來，立案調查內幕交易案件近800件、利用未公開信息交易案件100余件，查辦了汪某元父女內幕交易健康元股票，吳某某等人內幕交易王府井股票，甄某濤內幕交易弘高創意，平潭發展多名高管內幕交易等多起重大內幕交易案件，以及上投摩根基金經理趙某申、博時基金基金經理馬某等一批典型“老鼠倉”案件，起到較好警示和教育作用，案件多發態勢得到遏制，行業生態逐步凈化。三是集中打擊嚴重積聚市場風險，危害市場平穩運行的違法行為。一方面，立足規范債券市場發展、維護債券市場信用的總體要求，強化債券市場統一執法機制，堅決打擊債券市場欺詐、造假行為，對五洋建設欺詐發行債券、富貴鳥債券信息披露違法、華晨集團、永煤控股等有關案件立案調查。另一方面，嚴厲打擊私募領域違法行為。近年來，累計調查私募領域違法案件130余件，查處富航投資利益輸送、私募基金管理人呂某操縱市場、穗富投資內幕交易等典型案件。此外，嚴懲擾亂資本市場信息傳播秩序的行為。近十年來，立案調查編造傳播虛假信息案件近30件，先后對上海有色金屬交易中心有限公司和陸某宏編造傳播虛假信息、同花順網絡傳播誤導性信息等案件進行了嚴肅查處。

    第二，統一調配執法力量，應對市場違法態勢變化。目前，稽查局負責統籌指揮、組織協調全系統稽查力量，稽查總隊、滬深專員辦負責查辦重大案件，36家證監局負責查辦轄區案件及稽查局交辦的重大案件。稽查系統已經形成稽查執法“一盤棋”的工作格局，通過科學調配稽查力量，建立集中力量查辦重大案件的組織模式，并采取業務骨干集中辦案、疑難復雜案件跨單位組建專案組等多種方式，充分挖掘現有資源潛力，實現執法資源的最優化利用，為重點案件提供組織和專業保障。

    第三，著力強化協作機制，有效發揮執法合力。我們密切與公安司法機關、有關行政機關以及境外監管機構等在證券執法領域的協作。不斷優化與公安機關的執法機制，拓展了在聯合調查、情報導偵、信息共享、分析研判、培訓交流等方面合作的廣度和深度；不斷加強與審計署、人民銀行、工信部、銀保監會、紀檢監察、國資管理等部門在重大案件線索通報、涉案數據查詢、執法信息共享等方面的合作；在雙邊監管合作諒解備忘錄和I0SC0多邊備忘錄的框架下，通過跨境協查合作，為打擊跨境違法行為提供支持。

    第四，積極構建稽查規范體系，提升執法規范化水平。堅持依法辦案，用好用足證券法賦予的職責和權力，敢于動真碰硬，嚴格追究違法責任，同時，進一步提升辦案能力和規范化水平，構建了覆蓋調查辦案全流程、各環節的規范體系，逐步統一了執法的標準和尺度，減少了自由裁量空間，我們始終強化法治意識、證據意識、程序意識，努力在執法辦案中做到事實清楚、證據充分、程序正當、于法有據。

    第五，高度重視科技保障，強化執法科技化支撐。我們堅持以科技為突破，讓執法更加智慧、高效和精準。我們制定了《稽査執法科技化建設工作規劃》，確立數據集中、數據建模、取證軟件、質量控制、案件管理、調查輔助等“六大工程”建設，構建科技化執法體系。借助大數據優勢和信息技術手段，提升線索發現的精準度，提高調查取證效率，增強案件管理信息化水平，加強對違法犯罪態勢的分析，為稽查執法裝上了“探頭”和“牙齒”。

    第六，多形式開展執法宣傳，提升稽查執法綜合成效。近年來我們從封閉執法向開放互動執法轉變，不斷提升執法透明度，2015年以來，稽查系統公開發布執法信息110件，連續4年公布證監稽查20起典型違法案例，及時發布百余起案件調查信息，先后組織開展打擊“老鼠倉”和財務造假等專題宣傳，有效回應市場關切，集中闡釋執法理念，提升了稽查執法的傳播力、影響力。

    落實“零容忍”要求，多措并舉塑造良好市場生態

    證券時報記者：今年以來，高層會議屢次強調“零容忍”執法，此后又進一步提出“建制度、不干預、零容忍”的資本市場九字方針。進入“十四五”時期，新形勢、新階段、新格局對資本市場提出新的更高要求，下一步，對稽查執法工作有什么設想？

    羅子發：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視資本市場改革發展和監管執法，作出了一系列重要指示批示。特別是今年以來，7月30日，中央政治局會議和十九屆五中全會以及國務院金融委會議，密集部署依法從嚴打擊證券違法犯罪相關工作。黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》，《建議》再次強調“對違法違規行為零容忍”，為十四五時期資本市場稽查執法工作指明了方向，提供了遵循。

    我們理解，“零容忍”是強化監管震懾，凈化市場生態的重要保障，是市場規則制度得到嚴格執行，市場功能正常發揮的重要保證，對于嚴重擾亂市場秩序、影響市場規則執行和功能發揮的欺詐、造假等違法違規行為必須果斷出手，依法從嚴打擊。這是堅持市場化法治化改革方向的重要前提，是穩步推進注冊制改革的必然要求，為促進上市公司質量提升和保護投資者合法權益提供有力支持。

    我們將堅決貫徹習近平總書記和黨中央關于依法從嚴打擊證券違法活動的一系列重要指示批示精神，全面落實國務院金融委關于對資本市場違法行為“零容忍”的工作要求，堅持“四個敬畏，一個合力”，緊緊圍繞監管中心工作，堅決依法從重從快從嚴打擊上市公司財務造假、惡性操縱市場及內幕交易等重大違法違規行為，切實提高違法成本，凈化市場生態，保護投資者合法權益。重點突出以下幾個方面：

    堅決落實“零容忍”方針。突出重點，加大對欺詐發行、財務造假和重大操縱市場、內幕交易的打擊力度，對涉案中介機構及從業人員“一案多查”。精準打擊，加大對大股東、實際控制人、董監高等“關鍵少數”違法責任的追究力度。全方位追責，用足用好新《證券法》的授權，著力構建行政處罰、市場禁入、重大違法強制退市以及刑事追責、民事賠償等全方位立體式追責機制。

    進一步完善執法體制機制。認真落實《關于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》關于“加快健全證券執法司法體制機制”和國務院金融委關于“推動完善符合資本市場發展需要、有中國特色的證券執法體制機制”的工作部署，研究提出改革完善證券執法體制的思路和方案，從政治建設、機構設置、力量配備、資源保障等方面對證券執法提供強有力的支撐。

    充分運用好科技化執法手段。借助大數據、云計算、人工智能等現代科技，提升線索發現精準度，加強違法趨勢研判和預警，強化調查取證智能化水平，提升案件管理信息化水平，創新案件調查組織模式，為執法工作提供先進的軟、硬件支持。

    進一步優化執法協作機制。對內，促進日常監管與稽查執法的有機銜接，統籌運用監管執法資源，充分發揮稽查執法和日常監管的優勢，強化密切協同的監管執法工作格局。對外，在國務院金融委的統一指揮協調下，深化與公安司法機關的執法銜接，加強與相關部委和金融監管部門的溝通協作，推動建立打擊資本市場違法活動協調機制，形成更加有效的執法合力。

    多措并舉塑造良好市場生態。加強輿論引導，多渠道多平臺強化對重點案件的執法宣傳，充分發揮典型案件查處的警示、教育作用，向市場傳遞“零容忍”的明確信號，積極引導市場參與各方誠信自律，歸位盡責，特別是督促保薦承銷、審計評估、法律服務等中介機構切實發揮好市場“看門人”作用，推動形成崇法守信的良好資本市場生態和文化。

    借此機會，我向多年來關心和支持資本市場稽查執法工作的有關單位和部門表示衷心感謝，讓我們以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，堅決貫徹黨中央國務院關于資本市場監管執法的總體要求，按照“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏，一個合力”，繼續攜手并肩，戮力同心，形成合力，共同為推動資本市場高質量發展作出新的貢獻。