政府和社會資本合作（PPP）進入公眾視野，已經(jīng)有幾年時間了。其取得的成績有目共睹，比如建立了一系列較為完善的法規(guī)政策體系，成立了專職管理部門，專門設立了推廣PPP基金等，用3年時間成為全球規(guī)模最大的PPP市場，但發(fā)展中的一些問題和亂象開始逐步顯現(xiàn)。

    相關部門先后出臺了一系列政策措施引導、矯正PPP的發(fā)展，尤其是近一年來，規(guī)范PPP發(fā)展的思路漸漸清晰。效果如何？證券時報記者采訪了多位專家，為推進中國PPP模式中遇到的難題把脈，探討如何更好地促進PPP健康有序發(fā)展。

    PPP的前世今生：

    3年做到全球規(guī)模最大

    梳理PPP的發(fā)展歷程，有利于更好地理解PPP目前所處的階段，以及一些隱患問題的來源。

    有的公共物品政府沒能力獨立提供，又鑒于公益性不能完全由市場來提供，于是便有了PPP模式。就其淵源來講，PPP在我國并不是新鮮事物。自上世紀80年代以來，我國就開始在基礎設施領域探索使用建設-經(jīng)營-轉讓（BOT）等模式。但PPP模式始終未能在國內真正發(fā)展起來，究其原因，關鍵在于法律法規(guī)缺位、制度建設滯后、信用環(huán)境不完善。

    2013年，十八屆三中全會《決定》提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這才開啟了PPP發(fā)展的新局面。短短一年多時間，PPP從一個陌生名詞變?yōu)楦哳l詞匯，PPP也邁入高速發(fā)展的快車道。

    從公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計的PPP簽約情況來看，這一輪PPP熱潮從2014年四季度開始初露鋒芒，于2015年下半年開始加速，在四季度達到頂峰。根據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)顯示，2017年9月底，全國已進入開發(fā)階段的PPP項目達6778個，總投資約10.1萬億元。其中已落地項目2388個，投資額約4.1萬億元。我國成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

    記者梳理，這期間有幾個重要的節(jié)點。2014年9月財政部下發(fā)《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，這是部委級別首次正式提出“政府和社會資本合作”的標準說法，對PPP模式進行了詳細明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

    過去地方政府的投融資需求很大，但并沒有動力去推動PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺突破了對地方政府舉債的限制。但2014年10月國務院發(fā)布“43號文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出推廣使用政府與社會資本合作模式。堵住了“后門”，但“正門”地方政府債券還沒有完全打開，地方政府開始尋找新的融資渠道，這為PPP高速發(fā)展埋下了伏筆，同時也為日后PPP變味埋下了隱患。

    地方在上報PPP項目庫的過程中開始包裝PPP項目。一些地方把很多過去的難點項目包裝成PPP混入項目庫，PPP開始異化為一種融資模式。

    2015年下半年PPP簽約近萬億元，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億元，主要是經(jīng)過前期PPP的快速發(fā)展，項目逐步落地。

    民生證券研究院宏觀研究員朱振鑫認為，這段時間，對PPP的支持政策不斷升級。主要原因一方面是中央需要PPP來化解地方債務風險。中央在2013年摸清地方債務，2014年開始控制地方債務，希望通過PPP減輕地方政府的融資負擔，化解債務風險。另一方面，地方需要PPP來穩(wěn)增長。穩(wěn)增長關鍵是穩(wěn)投資，穩(wěn)投資的關鍵是穩(wěn)融資。“43號文”之后，地方政府融資平臺的“歪門”被堵塞，政府債券的“正門”又沒完全打開，所以地方政府有動力通過PPP融資。

    “這與PPP的特征和當時經(jīng)濟發(fā)展階段高度契合，是密不可分的。”財政部相關負責人告訴記者，推廣PPP模式在當時形勢下具有十分重要而迫切的現(xiàn)實意義。第一是緩解地方政府債務壓力的需要。隨著地方政府性債務管理逐步規(guī)范，政府在基建領域“唱獨角戲”的能力受到制約，隱性舉債的“暗道”被堵上了，只能通過引入正規(guī)的PPP模式，轉變過去單純依靠“政府背書”的傳統(tǒng)方式，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。第二，這是全面推進依法治國的需要。PPP模式的靈魂和精髓，就是依法合作。也是適應經(jīng)濟新常態(tài)的需要。PPP作為新型的公共產品和服務投入機制，正是擴大有效投資需求、推進經(jīng)濟結構調整、適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重要手段。

    高速發(fā)展埋隱患：

    PPP十大亂象

    PPP從2014年開始推廣，3年時間做到全球最大，在取得成效的同時，項目實施過程中出現(xiàn)了與政策要求并不完全相符的一些問題，在認識上和操作上存在這樣或那樣的差距或不足。財政部中國財政科學研究院研究員、中國財政學會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔分析認為，PPP大發(fā)展過程中，有十大亂象需要引起注意。

    亂象一：明股實債

    明股實債是指表面上表現(xiàn)為一種股權的形式，而實際是一種債務安排。具體做法是投資人以股權的方式進入項目公司，然后要求政府在一定期限內購買投資人所持有的股份。對政府而言，實際是在一定期限內歸還一種到期的債務，顯然這種做法會擴大政府債務。

    亂象二：固定回報和保底承諾

    固定回報事實上是一種典型的融資行為，根本就不屬于PPP模式。保底承諾是指投資人通常要求政府給予一個最低收益率的承諾。PPP模式吸引社會資本一個重要因素是項目盈利而不暴利收益原則。如何有效使用這一原則，需要有一個合理的機制設計。由于一些咨詢服務機構不理解機制設計，直接要求政府給予投資人一個最低收益率的保障，顯然不符合PPP的規(guī)范做法。如政府要建設一個污水處理廠，為了保障投資者收益，政府通常會給投資人設定一個最低的污水處理量，如果污水處理量低于這個數(shù)據(jù)，政府會給予一定的補助，而不是根據(jù)投資總額要求政府給予一個最低回報率。

    亂象三：提前簽約和合同簡單

    項目還沒準備好，或在準備階段，政府就提前和投資人簽了框架協(xié)議，這種做法的目的通常是為了加快項目進度。有時在一些地方項目推介會中，會有上百個企業(yè)和政府簽訂框架協(xié)議。雖然說提前簽訂框架協(xié)議可以加快項目進度，但問題是這就無形中排除了其他更有優(yōu)勢的投資者。

    亂象四：關聯(lián)交易

    PPP項目實施過程中的關聯(lián)交易是PPP規(guī)范發(fā)展的絆腳石，主要體現(xiàn)在咨詢服務與投資方之間較為突出。PPP項目實施中一個重要環(huán)節(jié)是對項目做實施方案的設計，由于實施方案需要大量的投入，包括人力、物力和財力，方案的好壞將直接影響項目能不能吸引到投資人。這一過程通常由政府公開選擇一家咨詢機構為其提供服務，同時也需要給服務方相應的服務費用，有些項目費用高達數(shù)百萬元。為了能夠最終得到項目和政府簽約，一些企業(yè)代政府請咨詢機構，并支付相應的費用，這種做法無疑減少了政府前期的成本，而帶來的問題是咨詢機構在設計實施方案過程中能否確保中立，隱含著很大的風險。

    亂象五：標的不明

    “資本金投資回報率”和“項目公司年融資利率”“雙零”中標案例的出現(xiàn)，曾在一段時期內引起業(yè)內很大反響，出現(xiàn)這種現(xiàn)象只能說明在政府采購的標書中所設定的標的出現(xiàn)了問題。政府采購文件中，標書中最關鍵內容應當是標的，如果設計不合理一定會導致招標結果不理想，甚至出現(xiàn)相反的結果。比如，許多標書中將回報率設定作為標的出現(xiàn)，無疑還是將PPP模式作為一種融資工具，甚至有時還分為投資回報率和運營回報率，這都屬于不規(guī)范的做法。

    亂象六：回避競爭

    競爭是PPP模式運用過程中確保其發(fā)揮作用的一個重要機制。但是在實際操作過程中，總是想用各種各樣的方式來回避競爭這一機制。如選擇合作伙伴時，往往會設定一些排他性條款，降低競爭性，達到確保前期簽訂框架協(xié)議者中標的目的。競爭是提高效率的基礎，沒有了競爭，提高效率從何談起。

    亂象七：簡單拉長還款期限

    PPP模式有一個長期性的特點，為此，財政部頒文規(guī)定PPP模式合作期不能低于10年，一些項目為了符合這一要求，就將政府付費的時間延長到10年，而且僅僅是將政府付費時間從原來的3年延長到10年，項目的后續(xù)維護管理仍由政府負責。這種簡單拉長還款期限對政府唯一的好處就是相對來說減少了地方政府近期的財政支付壓力，但對于提高效率和改善質量以及管理創(chuàng)新來說，沒有任何改善。

    亂象八：隨意設定還款標準

    PPP項目收益通常是一個相對平穩(wěn)的現(xiàn)金流量，特別是對于完全由政府付費的一類項目。由于為規(guī)避某一規(guī)則和政策要求，政府支付的現(xiàn)金流量被隨意設定，例如：有的年支付額開始較小，然后逐年增加；有的開始較大然后逐年減少；還有的要求在最后移交時，政府要支付項目的剩余價值，理由是前面的收益不足，沒有達到預期的回報等。這些都屬于不規(guī)范的做法。

    亂象九：運營建設兩張“皮”

    PPP作為一種管理模式，與之前的項目融資相比，一個重要區(qū)別是項目公司應當承擔對項目建成后的運營管理工作，其主要功能是將項目建設的質量與項目運營效率交由項目公司來承擔，企業(yè)為了追求利益最大化，會盡力減少運營維護費用，而減少費用的有效手段只能是提高項目建設質量。當前許多PPP項目實施方案中，中標方主要為了工程建設利潤，對于建成后的項目則轉交給政府的市政公司負責運營。不少項目在采購階段，將投資回報收益率與運營管理維護費用分開計算，作為兩個標的，最后很難達到項目最終的目標。

    亂象十：政府隱性擔保

    PPP模式中，政府選擇社會資本作為合作伙伴的一個重要因素是社會資本有創(chuàng)新能力及追求利益的內在動力，而企業(yè)選擇政府的PPP項目也主要是以政府信用為主要依據(jù)。但是，政府的信用并非通過擔保體現(xiàn)，而是以政府在項目中承擔的財政支付能力體現(xiàn)，當然這種能力受到一般公共預算支出10%紅線的約束。當前一些項目實施過程中要求政府提供相應的擔保承諾，這明顯不符合已有的政策和相關規(guī)章制度。

    從發(fā)展到規(guī)范：

    問題項目斷舍離

    亂象頻出，對PPP項目的規(guī)范和整頓開始拉開大幕。2017年以來，尤其是后半年，新一輪地方政府融資監(jiān)管加強。

    2017年5月，財政部要求全面開展地方政府融資擔保清理工作，并嚴禁地方政府以借貸資金出資設立投資基金，不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。同年6月5日，財政部通過編制“負面清單”，明確政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的“服務類”事項。去年12月以來對非標資產的清理與“回表”的壓力加大，有效遏制地方政府基建中“明股實債”融資模式的增長。

    2017年11月16日，財政部下發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，一方面嚴格項目新入庫標準，另一方面開始集中清理已入庫項目，清退不符合規(guī)范運作要求、構成違法違規(guī)舉債等項目，并設立期限為2018年3月31日。隨后，國資委亦從嚴格準入條件、控制規(guī)模等方面對央企參與PPP項目做出了詳細的規(guī)定。

    從2017年11月至2018年4月1日，根據(jù)明樹數(shù)據(jù)，財政部PPP庫共清退項目數(shù)2330個，涉及投資金額2.2萬億元。與2017年10月底項目庫的情況相比較，此次總的項目數(shù)退庫率為15.9%，金額退庫率為12.4%，效果明顯。

    “清庫的主要目的是引導PPP規(guī)范發(fā)展。”孫潔告訴記者，PPP推進并未減緩，此次清理完成后，現(xiàn)有留存下來的項目將更加規(guī)范。

    根據(jù)項目庫的月報和網(wǎng)絡資料顯示，2017年11月前，基本上維持著每月清理100個左右項目的速度。在“92號文”發(fā)布前，PPP項目庫的清理主要針對遲遲無法落地、存在嚴重缺陷的項目。自“92號文”發(fā)布以后，項目庫清理力度顯著加大，單月退庫項目金額到2018年1月已經(jīng)增長到每月5307億元，項目清理集中在“92號文”中提及的未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構成違法違規(guī)舉債擔保、未按規(guī)定進行信息公開的項目。

    民生證券研究院分析師陶貽功認為，一季度74%的退庫項目為耗時超2年仍處于識別階段的項目，新疆、內蒙古、甘肅、云南為本輪清庫重點規(guī)范區(qū)域。從10%監(jiān)管紅線這一指標來看，雖然部分區(qū)域在3月清庫后已滿足監(jiān)管要求，但貴州總庫理論支付額仍超10%紅線，河南、四川等五省中分別有25%、6%的城市總庫、管理庫理論支付額超10%紅線，項目庫后續(xù)仍有進一步清理的空間。

    另外，根據(jù)大岳咨詢的數(shù)據(jù)，從去年11月到今年3月底，在清退項目的同時，財政部PPP項目庫新入庫項目2416個，涉及金額3.4萬億元。整體項目庫數(shù)量有所減少，但涉及金額增加了1萬億元。大力清退不合規(guī)項目同時也有大量新的項目入庫。

    “PPP發(fā)展將全面邁入重質時代，回歸初心和本源才有可持續(xù)發(fā)展。”陶貽功認為，自2014年國家大力推動PPP至今，發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些問題，存在借PPP推高地方債務的風險。相關部門發(fā)布了一系列文件對PPP項目合規(guī)性作了進一步規(guī)定。PPP模式具備一定優(yōu)越性，但為了未來的可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)階段必須要糾偏糾錯，清除不適用PPP模式的項目。預計未來各地方政府仍將結合自身財政支出能力，進行進一步的整改和退庫，同時結合地方發(fā)展需求考慮PPP項目的輕重緩急、優(yōu)先順序，確保項目物有所值和財政可承受。